Mange av problemene vi ser i Arktis vil for Norges del dreie seg om forvaltning av Svalbard-området. I en artikkel tar Arild Moe for seg konflikter mellom suverenitetshevdelse, næringsvirksomhet og miljøvern. Han er ekspert på petroleumsvirksomhet i nord, og mener planene om gruvedrift på havbunnen er den nye store utfordringen.
- For bakgrunn om Arktis, miljø, naturressurser, folk og land, se Andrew Kroglund: Arktis bakgrunn
Hva vil Norge med Svalbard?
Av Arild Moe, statsviter og seniorforsker
ved Fridtjof Nansens Institutt
Hvilken rolle spiller Svalbard for Norge? Svaret avhenger av hvem man spør og når man spør eller spurte. Øygruppen er siden 1925 en del av Norge. Det er utgangspunktet for norsk politikk der. Opprettholdelse og beskyttelse av suverenitet på eget territorium er en kjerneinteresse for alle stater. Norge ble gitt suverenitet over Svalbard gjennom en internasjonal traktat som også sikret interessene til andre stater. Norge ble pålagt å likebehandle borgere fra stater som sluttet seg til traktaten hvis de ønsket å sette i gang gruvedrift eller annen industri, jakt eller fiske. Dessuten skulle alle ha rett til adgang og opphold. Norge skulle bare kunne pålegge skatter nødvendige for administrasjonen av øygruppen. Endelig skulle Norge ikke etablere befestninger eller flåtebaser og øyene skulle ikke kunne brukes i «krigsøiemed».
Verdens første miljøavtale
Da traktaten ble forhandlet var det beskyttelse av næringsinteressene som sto i fokus, men traktaten sier også at «Det tilkommer Norge å håndheve, treffe eller fastsette passende forholdsregler til å sikre bevarelsen og – om nødvendig – gjenoprettelsen av dyre- og plantelivet innen de nevnte områder og deres territoriale farvann …» Derfor betegnes ofte traktaten som verdens første miljøavtale.
Man kan trygt si at tyngdepunktet i norsk politikk på Svalbard er blitt forskjøvet fra næring til miljø. Dette harmonerer med generelle tendenser i norsk politikk og ble tydelig fra 1970-tallet – reflektert i stadig strengere miljøreguleringer og etablering av nasjonalparker. Kulldriften som var kommet i gang før Norge fikk suvereniteten hadde etter hvert blitt tapsbringende og endret funksjon til primært å være et grunnlag for en større norsk tilstedeværelse og opprettholdelse av samfunnsfunksjoner. Fra 1980-tallet ble konflikten mellom kulldrift og miljøhensyn stadig mer åpen, og litt senere kom klimapolitikk inn som et vektig moment.
Næring og tilstedeværelse
Det er interessant å merke seg at så sent som i 2011 gav regjeringen klarsignal til åpningen av en ny gruve. Da den sto ferdig i 2014 hadde den kostet 1,2 milliarder kroner. Da beslutningen ble truffet var miljøinnsigelsene vel kjent og økonomien i prosjektet usikker. Men slike motforestillinger ble trumfet av behovet for tilstedeværelse. Kulldriften ble fortsatt betraktet som en nøkkel her. Allikevel fikk man ingen slik nytte av prosjektet. På grunn av fallende kullpriser ble utvinningen stoppet etter bare to år, og de dårlige økonomiske utsiktene førte til at hele kulldriften etter hvert ble besluttet avviklet. Dermed sto Norge overfor utfordringer i å sikre nærværet, men nedleggelsen av kulldriften betydde også at norsk politikk kunne bli mer konsistent, med naturvern og miljø som udiskutabel prioritet. Dette samsvarer også med oppfatninger internasjonalt der fokus på arktisk miljø, natur og forskning – ikke minst klimaforskning – har høyest legitimitet.
Vektleggingen av miljø i forhold til næringsvirksomhet skaper derfor ikke de helt store problemene for Norge. Men en viktig årsak er utvilsomt også at kommersiell interesse for ressursutvinning på Svalbard har vært liten. Det foregikk oljeleting på sekstitallet og det var et lite oppsving på åttitallet, men letingen gav ikke resultater. Heldigvis for Norge kan man si.
Forholdet til Russland
Allikevel er næring versus miljø en aktuell problemstilling. Det er et element i diskusjonen om utviklingen av det norske nærværet – der turisme har overtatt som den største næringen, men det er særlig i forhold til Russland det oppstår gnisninger. Russland er den eneste stat i tillegg til Norge som har hatt et permanent nærvær av noen størrelse. I likhet med Norge har kulldrift gått fra å være en begrunnelse for nærværet til å bli tapsbringende og primært en understøttelse av politikk. Russland har gjentatte ganger hevdet at norske miljøreguleringer strider mot traktaten som gir rett til flere typer næringsvirksomhet. Norge viser til traktatens naturvernpåbud og at reguleringene er ikke-diskriminerende. Allikevel er det klart at det går en grense for hvor omfattende miljøreguleringene kan bli uten å støte mot traktaten. Den russiske kritikken inngår i et større bilde der hovedhensikten er å sikre seg mest mulig autonomi på Svalbard, men Russland har også saklige grunner til å være bekymret – dersom man godtar russisk tilstedeværelse som et premiss. På russisk side er det økende forståelse for at kullutvinning ikke har fremtiden for seg. Det søkes etter alternativer som kan gi grunnlag for et nærvær Russland vil opprettholde av sikkerhetspolitiske årsaker. Turisme og forskning er pekt ut. Problemet er at slik virksomhet, som fordrer bevegelser utenfor bosetningen Barentsburg, lett kommer i konflikt med naturvernreglene. Utfordringen for Norge er å utforme en politikk som ivaretar natur og miljø, men samtidig tar tilbørlig hensyn til mulighet for næringsvirksomhet.
Norsk jurisdiksjon under press
En annen utfordring for svalbardpolitikken dreier seg om traktatens virkeområde. Kort fortalt er det norske synet at traktatens bestemmelser bare gjelder på landområdet og i territorialfarvannene, slik det eksplisitt står i traktaten. Enkelte andre stater har argumentert for at traktaten også må anvendes i havområdene og på kontinentalsokkelen rundt Svalbard. Det er ikke uenighet om norsk suverenitet i disse områdene, men på hvilket grunnlag jurisdiksjonsutøvelse skal hvile – moderne havrett slik Norge hevder – der kyststaten (Norge) har eksklusive rettigheter -, eller Svalbard-traktaten som enkelte andre mener. Norge fant en løsning for fiskeriene gjennom etablering av Fiskevernsonen i 1977 som stort sett er blitt respektert, men i spørsmålet om havbunnen har posisjonene vært mer eller mindre uendret siden syttitallet.
Oljeleting skaper konflikt
Flere stater, bl.a. Storbritannia, Nederland, Spania og Russland, hevder altså at selskaper fra alle signatarmakter skal ha like rettigheter på Svalbardsokkelen. Hvis det finnes rikelig med hydrokarbonressurser der, er det lett å se for seg et kappløp mellom aktører med fare for miljøet fordi det vil være vanskelig for ikke å si umulig å etablere et effektivt offshore-regime på grunnlag av bestemmelsene i traktaten. Dette var et redsels-scenario enkelte så for seg da interessen for denne sokkelen var stigende for 20-30 år siden. Siden den gang har imidlertid oljeindustrien revurdert utsiktene for prosjekter langt til havs i Arktis, både på grunn av kostnadene og fordi klimakrisen og energiomstillingen gjør den langsiktige utviklingen i oljemarkedet svært usikker. Slike prosjekter tar mange år å utvikle, og må produsere i enda flere år for å tjene inn investeringene. Hvem tør satse på høy nok oljepris om 30-40 år? En annen grunn til at redsels-scenariet er usannsynlig er nettopp usikkerheten rundt et traktat-basert forvaltningsregime. Hvem vil investere hundrevis av millioner i en oljebrønn hvis rettighetene ikke er sikre? Uansett er det opp til Norge som suveren å bestemme om sokkelen skal åpnes for petroleumsvirksomhet. Det har ikke skjedd, og det kommersiell presset for å åpne har uteblitt.
En ny utfordring: havbunnsmineraler
Imidlertid er andre ressurser på sokkelen blitt aktuelle i senere tid. Snøkrabben er definert som en sokkel-ressurs og spørsmålet om traktatens anvendelse på fangst av krabben ble tatt opp til doms i Høyesterett i vinter. Retten konkluderte med at Svalbard-traktatens likebehandlingsregler ikke gjelder på sokkelen rundt øygruppen. Men det er ikke gitt at alle aktører slår seg til ro med hva en norsk domstol kommer frem til. I juni la regjeringen frem en stortingsmelding om åpning for mineralvirksomhet på norsk sokkel i Arktis, inkludert områder på sokkelen rundt Svalbard. Gruvedrift på havbunnen er en industri som befinner seg i en meget tidlig fase og det er klart at den har store tekniske og miljømessige utfordringer som ikke er løst. Men interessen for mineraler og metaller som kan finnes på havbunnen er økende på grunn av behovene i ny lavkarbon-teknologi, samtidig som avhengigheten av kinesiske råvarer er blitt problematisert.
Uansett er det nok ennå langt frem til kommersiell virksomhet og den vil kun starte dersom Norge kan etablere et forvaltningsregime som ivaretar norske krav til styring. Spørsmålet om jurisdiksjonsgrunnlaget på sokkelen kan komme opp på nytt.
Antagelig vil mange av de samme innvendingene som har vært fremført mot oljevirksomhet i Arktis også bli reist mot gruvedrift på havbunnen, som faren for forurensning av miljøet og skade på levende ressurser. Men klima-argumentene vil kunne ha motsatt fortegn hvis man aksepterer at dyphavsmineraler er nødvendige for ny klima-vennlig teknologi.
Det er ikke bare i Norge mange vil ønske sterke miljøkrav. I senere år har vi sett at EU har engasjert seg som selvoppnevnt beskytter av miljø og ressurser i Arktis – noen ganger mer høylytt enn norske myndigheter setter pris på. EU ønsker også et generelt forbud mot gruvedrift på havbunnen, frem til man har mer kunnskap og med sikkerhet kan ivareta miljøet. Det er all grunn til å tro at internasjonal oppmerksomhet om norsk forvaltningspolitikk og praksis vil intensiveres.
Næring, miljø og utenrikspolitikk fortsetter å være viktige ingredienser i svalbard-politikken. Men vektleggingen endres over tid – både på grunn av trender i norsk politikk og hvordan andre stater definerer sine interesser på Svalbard og i Arktis generelt.